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文章来源：紫荆客户端

作者：潘国平（西南政法大学国际法学院教授，军事法研究所所长，博士生导师）；王新建（西南政法大学教授，中国军事管理研究所常务副所长）

　　2021年1月22日，中国第十三届全国人大常委会第二十五次会议三读通过了《海警法》，这是中国最高立法机关制定的第一部规范中国海上执法力量和执法活动的专门性法律，对于规范和保障海警机构履行职责，有效维护国家主权、安全和海洋权益，建设海洋强国具有重大意义。对于中国参与和推进海洋国际公共治理，维护海洋公共安全与秩序具有重要作用。然而，由于这部法律的涉外性和武力使用的授权，也引起了一些国际关注和外国媒体的渲染炒作，甚至有意错误解读。为此，有必要通过本文阐释立法背景和意图予以澄清，正本清源，以正视听。

　　向海而兴向海图强

　　依法规范海洋执法活动提高海洋维权能力

　　中国既是陆地大国，也是海洋大国，大陆海岸线1.8万公里，海岛岸线1.4万公里，主张管辖海域约300万平方公里，滩涂面积1.68万公里，海岛1.1万余个，有广泛的海洋战略利益。中共十八大做出了建设海洋强国的重大部署，十九大进一步明确提出要“加快建设海洋强国”。然而，由于历史的原因，长期以来，国家海上维权执法力量和机制建设不够统一，海上维权执法职责比较分散，分别归属国家海洋、公安、农业、海关、交通等不同部门，被戏称“五龙闹海”。这种状况不利于提高海洋维权能力和有效维护海洋权益。放眼周边，毗邻国家和地区早已形成各自统一协调的海上执法机构和完善的法律保障，如日本，组建了海上保安厅并制定有《海上保安厅法》、《海上交通安全法》、《海上保安厅组织规则》；印度有海上警卫队，制定了《海岸警卫法案》、《海岸警卫队通则》；韩国有海洋警察，制定了《海洋警备法》、《海洋警察法》；越南有海上警察，制定了《海警法》，并制定了海警海上检查、监控工作流程规定和采取行政扣留措施的实施细则。我国台湾地区建有海岸巡防署，制定了《海岸巡防法》、《行政院海岸巡防署组织法》，并制定了海岸巡防机关器械使用条例和海域执法作业规程等。

　　为推进海上统一执法，提高执法效能，2013年3月第十二届全国人大第一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

　　进入新时代，为进一步适应维护国家主权、安全和海洋权益，加快推进海洋强国建设实际需要，国家对海上维权执法体制进行了系列重大调整和改革。一是海警队伍移交武警部队。2018年3月，根据全国人大《关于国务院机构改革方案的决定》，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职责全部划归武警部队。二是授权中国海警局履行海上维权执法职责。2018年6月，全国人大常委会《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》授权中国海警局统一履行海上维权执法职责。三是组建武警部队海警总队。2018年6月30日24时起，经党中央批准，海警队伍整体划归武警部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，对外称中国海警局，统一履行海上维权执法职责。2018年10月22日，中央军委主席习近平签署《关于组建武警海警总队的命令》。自此，中国一支全新的海洋维权执法力量应运而生。但是，新的中国海警局履行职责使命还缺乏完备充分的法律依据和法律保障，亟需制定具有中国特色的《海警法》。

　　第一，适应建设海洋强国和维护海洋权益的时代要求。我国是后发展国家，海权意识不强，维权能力较弱，加之海上维权斗争面临严峻复杂局面，必须全面建设强大的海上维权执法力量，加快构建形成海上维权执法法律体系，加强经略海洋能力和实力建设。制定《海警法》是加强海上维权执法力量建设、维护国家海洋权益、建设海洋强国的重大举措。

　　第二，满足规范和保障海上维权执法活动的紧迫需要。历史成因造成了我国涉海维权执法活动的法律法规较为分散且陈旧，一些规范性文件公开性不够，缺乏明确的法律效力，已不适应依法治国、依法执政对海上维权执法的要求，需要制定《海警法》明确海警机构的职能定位，理顺内外关系，健全完善海上维权执法工作机制，为有效履行海上维权执法职责提供法律保障。

　　第三，巩固改革成果的重大举措。调整海警队伍领导指挥体制，完成规模结构和力量编成改革，是党和国家机构改革的重大成果，也是国防和军队建设改革的重要组成部分。将党和国家有关海上维权执法体制调整改革的决策部署通过立法程序上升为法律，海警部队依法成为执法机构，可以确保改革成果固化落实。

　　第四，遵循国际惯例和国际法原则，参与海洋国际公共治理的现实需要。《联合国海洋法》确立了现代海洋法律制度，明确了沿海国家对管辖海域享有的权利义务。全世界150多个沿海国家，已有50多个国家和地区建立了专门的海上执法机构并有专门立法，以保障本国（地区）对海洋有效行使主权和管辖权。通过制定《海警法》，与国际通行惯例接轨，有利于更好地履行《联合国海洋法公约》赋予的权利义务，也有利于中国积极参加全球治理，争取更大的海上事务话语权和主导权，彰显国际影响力。　

　　海警机构兼具武装力量和行政执法力量双重属性

　　有利于开展海上维权斗争管控海上危机

　　海警队伍在划归武警部队之前，单纯属于国家行政执法力量，接受国家行政机关领导管理。根据《国防法》规定，武警部队属于国家武装力量组成部分，因此，在转隶武警部队之后，海警部队兼具国家武装力量和执法力量双重属性。

　　海警机构的本质属性是国家武装力量，实行中央军委—人民武装警察部队—海警部队领导指挥体制，属于人民武装警察部队的组成部分，人员构成以人民武装警察为主，文职人员为辅，平时主要担负海上维权执法任务，战时配合解放军执行防卫作战任务，以及中央军委赋予的其他任务。因此，《海警法》第83条规定，海警机构依照国防法、人民武装警察法等有关法律、军事法规和中央军委的命令，执行防卫作战等任务。

　　海警机构的功能属性是国家行政执法力量，《海警法》第2条明确规定，“人民武装警察部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责”，依法行使海上行政执法权和刑事侦查权。《海警法》第二章规定了海警机构的机构设置、职责以及与中央国家机关、沿海地方政府的相互关系，并在第18条详细列举了海警机构的具体职责。

　　由于海警机构担负维护国家主权和安全的特殊职责任务，赋予海警机构双重属性并非我国独有，周边一些海洋国家也有类似的法律规定。如越南2008年《海上警察法》规定，越南海上警察是履行管理职能的国家专门力量，也是国家武装力量，并明确越南国防部对海上警察的所有活动实施直接管理和指挥。菲律宾2009年《海岸警卫法》规定，菲律宾海岸警卫队为隶属菲律宾交通部的统一武装力量，战时隶属菲律宾国防部。

　　因此，人民武装警察部队海警部队兼具海上武装力量和国家行政执法力量的双重属性，基于法律授权统一履行海上维权执法职责，以中国海警机构的名义开展海上维权执法活动，有利于配合国家政治外交大局开展维权斗争、管控海上危机，降低海上对抗等级，更好地参与海洋国际公共治理，维护海洋公共安全与秩序。

　　维权执法三大任务

　　编织海权保护严密法网

　　《海警法》第5条规定了海上维权执法工作的基本任务是，开展海上安全保卫，维护海上治安秩序，打击海上走私、偷渡，在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动。根据这一规定，海警机构主要担负海上安全保卫、海上行政执法和海上犯罪侦查三类任务。

　　一是海上安全保卫。根据《海警法》第三章的规定，主要是在我国管辖海域开展巡航、警戒，值守重点岛礁，管护海上边界，维护国家主权、安全和海洋利益。如，在我国钓鱼岛及其附属岛屿海域维权巡航；在一些重点岛礁值守；敏感海域常态化巡逻管控；黄海、东海、南海定期维权巡航；海上重大活动安保、海上临时警卫、海上重要目标保卫；应对外国军警舰船、反制侵权等任务。

　　二是海上行政执法。根据《海警法》第四章的规定，主要是执行维护海上治安、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的公安机关和有关行政机关相应执法职权，对海上生产作业现场进行监督检查，对违反治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等有关行政管理法律、法规的行为，依法实施行政处罚。

　　三是海上犯罪侦查。根据，《海警法》第五章的规定，对海上发生的刑事案件，依照《刑事诉讼法》和《海警法》的规定行使侦查权，采取侦查措施和刑事强制措施等。

　　《海警法》规定，海警机构海上维权执法活动主要在我国管辖海域及其上空，必要时可以依法在我国管辖海域以外的区域开展执法活动。

　　严格规范武力手段的使用和权力运行监督

　　体现了法律的强制性与人道性的平衡

　　在国家管辖海域采取包括使用武力在内的一切必要手段以维护国家主权权益，这是各国通行做法，也完全符合国际法有关自卫和保护的原则。海警法授权海警机构武力使用权，并专章规定了“警械和武器使用”的情形和条件，充分表明武力使用的合法性和审慎态度。

　　一是海警机构使用武力具有合法授权，也符合海洋国家通行做法。《海警法》第22条规定，“国家主权、主权权利和管辖权在海上正在受到外国组织和个人的不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险时，海警机构有权依照本法和其他相关法律、法规，采取包括使用武器在内的一切必要措施制止侵害、排除危险。”这是海警机构履行维权执法职责尤其是执行海上安全保卫任务必需的授权，许多国家的法律都有类似的规定。如日本2012年《海上保安厅法》授予海上保安人员携带和使用武器的权力，并具体规定了使用武器的场合和情形。韩国2014年《海洋警备法》对武器及警察装备和工具（警械）的使用作了专章规定 。俄罗斯《国界法》对使用武器和技术兵器的情形和条件也作了专门规定。

　　二是海警机构使用武力的情形和条件具有严格限制。首先，要遵循法定情形原则，即只有在法律规定的情形下才可以使用武力，包括使用警械和武器。《海警法》第46条、47条、48条分别规定了海警机构工作人员使用警械（装备和工具）、手持武器、舰载或者机载武器的各种具体情形，并明确使用武器前要有警告程序。其次，要遵循使用武力的紧迫性原则，即国家主权、主权权利和管辖权在海上正在受到外国组织和个人的不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险，使用非武力措施不足以制止侵害、排除危险时，可以使用武力。第三，要遵循最小武力使用原则，即使用武力要控制在合理且必要限度内。动用武力的目的是对严重违法和不服从命令的行为采取控制措施，以制止侵害、排除危险的可能发生或者继续，只要达到控制目的，武力使用即可终止，这就要求海警机构工作人员应当根据违法犯罪行为和违法犯罪行为人的危险性质、程度和紧迫性，合理判断使用武器的必要限度，尽量避免或者减少不必要的人员伤亡、财产损失。

　　三是明确了不当使用武力的责任追究和法律救济。在执行职务中违反规定使用警械、武器的海警机构工作人员，《海警法》明确规定给与处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。海警机构及其工作人员违法行使职权包括违法使用武力，侵犯组织和个人合法权益造成损害的，除承担违法违纪责任外，还应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

　　四是规定了严格的监督制度。海警机构属于国家强力机关，负有综合执法职能和刚性执法权力，位高权重，稍有不慎或者疏忽，容易造成对私权利的严重侵害，为了强化对海警机构权力运行的监督，防止滥用职权，保护相对人的合法权益，《海警法》专章规定了监督制度，对海警机构执法工作的内部监督、外部监督和社会监督以及纪律要求作了规定，明确要求中国海警局应当建立健全海上维权执法工作监督机制和执法过错责任追究制度。　

　　加强国际合作 

　　共同缔造合作之海和平之海

　　海洋是人类的共同家园，然而，海洋并不太平。海上面临的传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，偷渡、走私、贩毒和海盗以及武装劫船等海上违法犯罪跨国性、联动性、多样性特点日益凸显，各类灾害引发的海难时有发生，客观上亟需加强国家间及地区间的海上协调与合作，共同应对海上威胁与灾难，共同缔造合作之海和平之海。

　　长期以来，中国海上执法队伍在各自业务领域都建立了国际交流合作机制，开展了一系列海上执法合作活动，合作交流对象涵盖亚洲、北美洲、大洋洲、欧洲等地区近20个国家海上执法机构。一是建立和参加多边与双边合作机制，如东盟地区论坛框架下涉及海上安全领域及危机管控、溢油等领域的会议及演练；亚洲地区政府间反海盗及武装劫船合作协定；联合国、国际海事组织、国际刑警组织等关于海上安全领域的磋商等多边合作机制。同时，分别与日、韩、菲、印尼等国家进行双边海洋事务磋商，与韩、越、菲、巴基斯坦等签署共同打击海上违法犯罪合作文件。二是开展海上执法国际合作，主要包括：海上执法情报信息交流与共享；海上联合巡逻、检查、演练、训练；联合打击海上违法犯罪活动；海上人道主义救援；海上执法教育培训交流；互派海上执法国际合作联络人员等。

　　《海警法》的立法汲取提炼了海上执法国际合作实践的成熟做法和成功经验，设专章规定了海上执法国际合作的基本原则，国际合作的主要任务和内容，授权中国海警局根据国家缔结、参加的国际条约或者按照对等、互利的原则，开展海上执法国际合作，在规定的权限内组织或者参与有关海上执法国际条约实施工作，商签海上执法合作性文件。明确海警机构开展海上执法国际合作的主要任务是：参与处置涉外海上突发事件，协调解决海上执法争端，管控海上危机，与外国海上执法机构和有关国际组织合作打击海上违法犯罪活动，保护海洋资源环境，共同维护国际和地区海洋公共安全与秩序。

　　海上维权执法活动涉外因素较多，执法过程中会涉及公海或外国海域、外国船舶、外国的执法活动等，对此，《海警法》对海警机构海上执法活动遵守相关国际法和国际惯例分别做出了明确规定，一是依照法律、法规和我国缔结、参加的国际条约，可以在我国管辖海域以外的区域承担相关任务，如实施海上人道救援、打击海上违法犯罪等。二是执行海上安全保卫任务对外国船舶实施登临、检查、拦截、紧追时，应当遵守我国缔结、参加的国际条约的有关规定。三是外国在海上执法方面对我国公民、法人和其他组织采取歧视性的禁止、限制或者其他特别措施的，海警机构可以按照国家有关规定采取相应的对等措施。这样规定，可以有效保障海警机构在涉外维权执法活动中，既承担相应的国际义务，遵守国际法规定，又切实履行维权职责，依法保护我方合法权益。

　　《海警法》的制定，为规范海警机构开展国际合作提供了明确的法律依据，向国际社会表明我国真诚履行国际义务、与国际社会一道共同维护海洋公共安全与秩序的决心和立场，有利于树立负责任大国形象。《海警法》的实施，必将有助于在人类共同体建设中贡献中国智慧与中国力量，中国将为推进海上执法国际合作，推进海洋国际公共治理，共同缔造安全与合作为主题的和平海洋做出更多贡献。