【导读】

⚫︎超大城市安全是国家安全的重要组成部分，统筹发展和安全理当作为超大城市高质量发展的战略指引。

⚫︎智慧网格是超大城市综合服务管理和“末端应急”治理的基本单元，是运用数智技术而开展的基层治理体制创新。

⚫︎超大城市的社会治理具有复杂性和高度不确定性，需要通过具有整体性和系统性的城乡基层治理共同体进行有效的应对。

位于重庆市江北区的重庆市数字化城市运行和治理中心大厅。图/张锦辉

习近平总书记在重庆考察时强调，重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子，加快智慧城市建设步伐，让城市治理更智能、更高效、更精准，不断谱写中国式现代化重庆篇章。

如何以人民为中心，打造宜居、韧性、智慧城市，又如何走出超大城市现代化治理的新路子？

近年来，西南政法大学政治与公共管理学院积极对接国家战略和地方发展重大需求，围绕超大城市治理进行多角度研究，取得了城市治理和发展领域研究的一些阶段性成果。

西南政法大学政治与公共管理学院四位教师围绕如何探索超大城市现代化治理新路进行探讨，以期为此贡献智慧和力量。

我国超大城市现代化进程中新兴风险治理的制度进路

超大城市新兴风险成为新治理议题

超大城市安全是国家安全的重要组成部分，统筹发展和安全理当作为超大城市高质量发展的战略指引。在快速现代化的进程中，新兴风险治理成为超大城市治理的新时代城市安全亟待关注的新治理议题。在新发展阶段，伴随着城市功能的迅速扩张和规模扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，超大城市呈现出人口流动性增强、信息技术迅猛发展、新兴产业集聚、空间脆弱性突出等特征，各类城市安全风险无处不在，复合性风险增加，混合式危机突显。目前传统领域风险可控，但超大城市现代化进程中的新兴领域安全风险在逐步加大。尤其是新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域爆发式的大量涌现，各类超大城市新兴风险如大数据中心等新型基础设施建设的数字安全风险、新金融业态的多样态风险等不断涌现、积聚滋生、交织联动，呈现出叠加效应、放大效应、溢出效应和链式效应，极大考验着超大城市的安全治理体系和治理能力。

超大城市新兴风险的四大特征呈现

学术界目前开展对新兴风险、复合性风险和系统性风险的预测分析、应急管理和风险治理的研究较少，对新兴风险治理也尚未形成统一认识。所谓新兴风险是指未知领域产生的新风险和陌生情境下可能会发生变异的传统风险，包含“新近出现”和“不确定性”两个关键核心要素。在新兴风险的冲击下，超大城市暴露出前所未有的脆弱性。概而言之，超大城市新兴风险有四大特征：其一，超大城市新兴风险具有表现形式的陌生性和非预期性。无论科技维度还是制度维度的变革均可能引发新兴风险。其二，超大城市新兴风险具有作用效果上的系统性和复杂性。其三，超大城市新兴风险具有影响后果的极端性。其四，超大城市新兴风险具有公共风险属性。

超大城市新兴风险治理面临的严峻考验与挑战

面对超大城市新兴风险呈现的陌生性、非预期性、系统性、复杂性、极端性和公共风险属性，超大城市新兴风险治理面临严峻的考验和挑战，集中体现在以下几个方面：

一是在理论层面上，传统超大城市风险治理理论范式无法指导超大城市新兴风险治理实践，难以满足新兴风险跨学科、跨领域、跨区域和多视角、多元化、系统化、集成化的研究需求。

二是在制度层面上，超大城市新兴风险治理的顶层制度建设和法律约束对防范化解新兴风险至关重要，然而，目前面向超大城市新兴风险治理的法律法规制度体系尚未健全。

三是在实践层面上，新兴风险认知存在群体分歧、重视不足和共识缺乏的问题，技术治理方式无法适配当前和未来超大城市新兴风险防控的快速发展需求。

中国式现代化进程中超大城市新兴风险治理的制度进路

一是构建适应超大城市新兴风险特征的新时代风险治理理论体系。新兴风险治理理论体系需以适应新兴风险特征的治理理念为指引，将跨学科交叉、多领域融合的研究特征融入其中，构建适应新兴风险治理特征的理论体系。

二是完善超大新兴风险治理的法律规范体系和制度建设。加强城市新兴风险的立法研究，为防范化解新兴风险活动提供制度保障。

三是健全多层互动、多元参与和多维规制的新兴风险治理实践路径，包括明晰多元主体在城市新兴风险治理中的权责体系，推进城市新兴风险治理的虚拟空间和物理空间的多维规制路径，加快新兴风险监测预警体系建设和新兴风险评估系统技术升级。

以智慧网格建设赋能超大城市“末端应急”

智慧网格是超大城市综合服务管理和“末端应急”治理的基本单元，是运用数智技术而开展的基层治理体制创新。提升超大城市的“末端应急”治理能力，需借助智慧网格的空间整合、组织重塑和技术赋能，探索“智慧穿针，协同引线”的网格治理新模式，构建网格为载体、技术为支撑的治理体系和运行机制。

构建智慧网格责任制度，健全城市“末端应急”治理机制。智慧网格在数字技术运用、急治理动员和协同响应处置等方面，具有整体性、灵活性和适应性等内在优势。要按照“属地管理、规模适度、无缝覆盖、标准统一”的原则，构建层级关联、分工负责、群专结合的网格治理责任体系，有效整合空间分散的基层网格员及相应治理资源。建设市、区县、乡镇（街道）与村庄（社区）四级应急治理网格员队伍，培育一批有经验、知风险、懂管理、善操作的应急网格员，实现村庄（社区）预警服务站全覆盖。网格员根据所管辖网格和责任分工，主动监测、记录隐患风险和灾情状况，并通过系统APP汇报监测内容，遇到险情及时启动“末端应急”响应处置，健全反应敏捷的“预警—响应”治理机制，推动数字化监测预警与群测群防相结合。

织密织牢城市末端应急“一张网”，保障应急治理和常态化服务双向推进。智慧网格以防灾减灾平台为联络载体，联通城市防灾减灾及党务、政务、综合治理等不同领域，构成具有相对固定空间的基层服务单位，实现城市“末端应急”和社会治理“一张网”。在基础网格内，整合社会治理、民生重点、风险隐患和矛盾纠纷等清单，实现数据统一采集、归类和整理，整合各类数据信息构建城市“末端应急治理数据库”，简化基层治理事项。通过网格的精细化和智慧化建设，实现城市“末端应急”从经验判断向数据分析、从被动救灾向智能防灾转变，有效满足各级部门运行调度和应急治理需求，全面保障应急治理和常态化服务双向推进，推动城市“末端应急”治理的数字化变革。

串联城市末端应急“千条线”，推进社区、街乡和部门的治理协同。作为城市“末端应急”的基本单元，防灾减灾依托社区网格治理模式，推动社区、网格、楼栋、单元等一网统管；网格长、网格员、楼栋长和社区志愿者等作为智慧网格的运行实体，承担信息收集和应急处置的责任，成为防灾救灾的“第一前哨”。利用网格这根“针”有效统筹和串联应急治理“千条线”，汇聚城市各类信息数据成为治理“一张图”，推动城市实体空间转化为数据全息投影，实现城市“末端应急”治理的敏捷性和精准化。同时，构建政务服务事项线上办理、监督、反馈等工作机制，重塑社区治理网络和政府运行模式。具有“吹哨权”的街道乡镇发挥“联结中枢”作用，推动突发应急事件和风险安全隐患及时上报、有效反馈和迅速处置，督促科层部门和基层组织在责任落实、协同参与和响应处置等方面应对到位，真正发挥“街乡吹哨、部门报到”的协同功能。

完善超大城市未成年人犯罪治理的社会基础

超大城市是发达国家的“标配”。提升超大城市的治理水平，既是大势所趋也是当务之急。从社会学的视角来看，超大城市放大了城市化问题。面对人口流动、身份重组、认知更新等结构性变化，超大城市治理的重要任务在于对社会快速变迁带来的超复杂性进行研判，以人本、科学、系统、持续的方式确保社会平稳健康发展。

未成年人犯罪往往与快速城市化紧密相关。近期多起校园霸凌和未成年人恶性犯罪事件引起广泛关注，“教育为主、惩罚为辅”的少年司法原则在经受考验。在法律实施的同时应关注未成年人犯罪的社会因素，以更深入地审视、分析进而预防未成年人犯罪。

超大城市快速发展中未成年人面临更多风险。一是家庭结构变迁与关爱缺失，由于经济发展、就业机会等因素，父母长期外出打工、子女留守的情况较为普遍，这种家庭结构变迁导致未成年人缺乏家庭关爱和监护，使他们更易受到不良环境和信息的影响，增加了犯罪风险。二是教育资源不均衡，优质教育资源更多集中在城市中心地区，这可能导致一些未成年人缺乏受教育的机会，增加了他们参与犯罪活动的可能性。三是城市化进程中的社会融合问题，超大城市快速的城市化进程导致社会融合不足，使得未成年人缺乏归属感，可能导致加入不良群体或参与犯罪活动。最后是网络和新媒体的影响，超大城市集中了先进科技和多元信息，而某些不健康的网络环境和信息泛滥可能使他们沉迷于网络、接触不良信息或参与网络犯罪。

针对上述问题，需夯实超大城市治理未成年人犯罪的社会基础。一是更新观念，加强家庭教育和关爱。落实“家庭教育促进法”，提高父母的育儿意识承担家庭责任；建立健全的家庭关爱网络，通过社区、学校等渠道加强对留守儿童和单亲家庭的关爱和帮助。二是加大投入，优化教育资源配置。提高城乡和贫困地区的教育条件；加强对流动人口子女和留守儿童的教育保障。三是促进融合，建设社会支持网络。提高社区的凝聚力和归属感；开展各类文体活动和志愿服务，以增强未成年人的社会参与意识和责任感。四是加强管理，提高未成年人信息素养。完善网络管理制度，加强对网络环境的监管；引导未成年人正确使用网络，增强网络安全意识和防范能力。为整合以上做法，尤为重要的是加大力度培养司法社会工作者等专业队伍，以建立科学、持久的未成年人社会支撑体系，提高超大城市治理现代化的能力和水平。

以城乡融合发展增强超大城市韧性治理

超大城市是一个庞大且复杂的巨系统，面临着各种城市治理的风险。从空间、经济和社会形态来看，我国的超大城市大多呈现城乡并存的特征。如果说中心城区是超大城市经济发展的引擎，那么周边乡村则是发展的稳定器和蓄水池。这就需要充分协调城乡关系，全面促进城乡融合，以增强超大城市韧性治理，更有效应对风险和挑战。

以完善城乡空间秩序拓展超大城市韧性治理的广度。对于超大城市而言，乡村是十分重要的战略性空间，不仅是保障城市生态安全的基础和屏障，也是满足居民生活多元化需要的重要空间载体，与城市之间是平衡、互补的关系。应充分调动城乡间的联动机制，形成生产空间布局合理、生活空间宜居、生态空间安全的空间格局。在城乡融合发展的实践中，要立足城市和乡村空间的结构特征，统筹城乡规划“一盘棋”，从系统全局视角做好城乡空间规划顶层设计，合理优化空间布局，突出蓝绿生态空间网络的基底与城乡功能空间的融合布局，打造以交通网络为纽带，以产业空间和城乡居民点体系为重点，以配套设施为支撑的城乡空间融合格局，形成“分化之中有整合、整合之中有联动”的一体化有序格局，从而有效拓展超大城市在经济、社会、环境等多个方面的韧性，提高其韧性治理能力。

以打通城乡要素双向自由流动增强超大城市韧性治理的活度。城乡要素自由双向流动有助于优化资源配置，通过“人、地、业”等要素在城乡间的有效流动，提升乡村发展潜力，缓解城市资源压力。同时，这种流动推动了城乡产业的协同发展，城市产业向乡村延伸，乡村特色资源反哺城市，增强了城市的经济韧性和创新能力。通过优化资源配置，也能够平衡城乡人口分布，提高超大城市公共服务的效率和质量，为居民提供更加均等、高效的公共服务，增强城市的整体服务韧性。以重庆为例，作为典型的“大城市”与“大农村”并存的超大城市。在治理过程中要运用系统性整体性思维，打通城乡的治理边界，在资源配置上协调好城乡关系，构建城乡流动循环的治理系统。不仅要健全城乡统一的要素市场，打造促进城乡要素合理流动和平等交换顺畅的通道，还需要加快破除要素流动的制度性障碍，更好发挥政府作用，创设良好的制度条件。从而为超大城市韧性治理注入活力。

以构建城乡基层治理共同体强化超大城市韧性治理的深度。超大城市的社会治理具有复杂性和高度不确定性，需要通过具有整体性和系统性的城乡基层治理共同体进行有效的应对。城乡治理共同体倡导整体性治理，即以社会治理为纽带，去协调主体行动、空间统筹与要素配置，推动城乡共建共治共享。在治理共同体中，城乡通过发动和聚合各类群体，共同参与城乡社会治理之中，尤其是随着数字治理技术的发展，弥合了城乡数字鸿沟，推动了城乡治理模式的创新，增强了城乡关系的互动性和社会性，带来了超大城市更均衡的发展、更强的治理能力和更高的生活质量，进而强化了超大城市的韧性治理深度